Колумна на Бесими: 2022 кризна – но и година на значајни реформи во јавните финансии

За да се надмине оваа совршена бура и за да светот се врати на патеката на развојот потребни се промени на микро и макроекономски план, како во напредните, така и во земјите во развој, посочува претседателот на Светската банка, Дејвид Малпас во своето обраќање на универзитетот Стендфорд во септември на оваа година. Вистина е дека од секоја криза треба да се научат лекции и да се бараат начини како да се надминат системските празнини. Оваа колумна е посветена токму на оваа тема, како да го направиме системот подобар, каде застанавме и каде продолжуваме. 

Годината која изминува на светот му донесе крупни економски предизвици. На економски план, оваа, 2022 година, светот бездруго ќе ја памети по највисокиот раст на инфлацијата повеќе децении наназад. Енергетската криза и ценовните притисоци кои се појавија кон крајот на минатата година, продолжија и годинава и се засилија со почетокот на војната во Украина. Од почетокот на пандемијата наваму, светската економија постојано е изложена на шокови. Како што ќе се надмине еден предизвик, доаѓа следниот и носителите на политики во изминатите три години се во позиција постојано да се насочени кон решавање на кризи. Како и најголем дел од владите во светот, така и нашата, своите капацитети ги насочи кон управување и амортизирање на ризиците кои ги донесе светската криза, на задржување на макроекономската и социјалната стабилност, преку поддршка на граѓаните и стопанството (7 пакети на антикризни мерки од почетокот на пандемијата).  

Но, не ги ставивме во втор план реформите во јавните финансии. Напротив, истовремено продолживме да работиме на нив, во полза на зајакнување на системот и поставување на солидна основа за забрзување на економскиот раст. Во 2022 година, завршени се повеќе крупни реформи во јавните финансии. Усвоен е новиот Закон за буџети (Organic Budget Law), врз основа на законот изработен е првиот среднорочен буџет, а се воспостави и рамка за фискален совет и фискални правила. Започната е реформата на даночниот систем врз основа на истоимената стратегија, која се заснова на концептот на проширување на даночна база преку ревидирање на даночните трошоци и намалување на сивата економија. Останавме доследни на заложбата за постепена фискална консолидација со Предлог-буџетот за 2023 година, а исто така во оваа насока донесен е и Планот за фискална одржливост со кој се предвидени мерки за рационализирање на расходите. Усвоени се законските измени со кои се зајакнува фискалната децентрализација, со што на општините им се ставаат на располагање повеќе средства,  поголема финансиска автономија, но и се бара поголема отчетност и транспарентност од нив. Во финална подготовка се и новите закони за зајакнување на институционалните капацитети на важни институции во областа на јавните финансии и државната ревизија, односно Законот за управата за јавните приходи и Законот за државна ревизија, во насока на зголемување на нејзината независност. Според ова, можеме да кажеме дека 2022 година ја одбележаа реформите во јавните финансии. 

Реформската агенда мора да продолжи и покрај кризата 

Реформите во јавните финансии имаат за цел подолгорочно и поквалитетно планирање на буџетските програми и буџетите, одржливост и континуитет во спроведување на политиките, поправичен модел гледано од аспект на приходите, расходите и начинот на финансирање (како се полни буџетот и како и каде се трошат парите на граѓаните) и следење и мерење на резултатите. Еден од главните столбови на реформите во јавните финансии се транспарентноста и отчетноста, како и алоцирањето на јавните средства таму каде што даваат најголеми резултати според приоритетите на утврдување на оптималните политики во интерес на граѓаните и стопанството, концептот на „Вредност на парите“ (Value for money) и воведување на т.н. клучни индикатори на успешност (Key Performance Indicators). 

Реформите во јавните финансии се неопходни за да може да зборуваме за побрзо закрепнување од кризата, а понатаму и забрзување на економскиот раст. Ова се и препораките на меѓународните финансиски институции. Одржливи резултати, во било која сфера, може да се постигнат само доколку постои систем. Ние веќе сме во напредна фаза на изградба на системот на „паметни“ финансии, кој се базира на јасна стратегија, одржливост, одговорност, реформи и транспарентност. Ваквиот систем ќе ни помогне да обезбедиме нови инвестиции, нови работни места и подобар живот за граѓаните преку паметен, одржлив и инклузивен раст.  

Добро е реформската агенда да се спроведува во кризните епизоди, бидејќи тие најдобро ни покажуваат каде во системот има потреба од промена. Симболот за криза во кинескиот јазик, се пишува со два знаци – едниот е опасност, а другиот можност, што би значело дека треба да сме свесни за заканите, но и да ја препознаеме шансата како да се подобриме.    

Реформски пакет – осум столба за унапредување на јавните финансии 

Новото стратешко буџетирање е многу важен реформски чекор. Истото е дел од поголем реформски сет со кој ќе креираме нов и подобар систем на јавни финансии. Согласно Програмата за управување со реформи во јавните финансии, реформите ги темелиме врз осум столба. Првиот се однесува на зајакнување на капацитетите за економска анализа; вториот на мобилизација на приходите преку даночната и царинската политика; третиот е планирање и буџет; четвртиот се однесува на јавните набавки; петтиот на системот на интегрирани јавни финансии; шестиот столб се однесува на јавната внатрешна финансиска контрола; седмиот на надворешната контрола и парламентарниот надзор; додека осмиот столб се однесува на управувањето со јавните финансии на локално ниво.  

Јакнење на аналитичките капацитети за подобар перформанс на јавните финансии  

За подобро проектирање, планирање, реализација и мерење, првенствено неопходно е подобрувањето на капацитетите за економска анализа. Квалитетните податоци и правилното дијагностицирање на состојбите, се основа за носење на вистински одлуки. Oд особено значење е зголемувањето на аналитичкиот капацитет за предвидување на приходите и креирање даночни политики и следење на даночната администрација за подобрување на ефикасноста во наплатата на приходите.  

Исто така, дел од приоритетите е воведување на сеопфатна оценка на фискалниот ризик, со цел обезбедување информации во врска со можните закани по фискалната позиција на земјата и обезбедување интегриран пристап за управување со ваквите ризици. Анализата на фискалниот ризик ќе придонесе кон подобро сфаќање на позицијата на јавни финансии и на тој начин обезбедување поддршка за претпазливи фискални политики, како и зајакнување на отчетноста за управување со ризикот. Во овие рамки е и определбата за воведување на фискален совет, утврдена со новиот Закон за буџетите. Воспоставувањето на фискален совет ќе обезбеди подобрување на одржливоста на јавните финансии преку независна оценка на фискалната политика, економските стратегии и нивното спроведување, како и оценка на основните и макроекономски и буџетски проекции употребени во изработката на стратешки документи поврзани со јавните финансии. Во овие рамки спаѓа и воведувањето на фискалните правила како внимателно одбрани и поставени таргети за индикаторите на ризиците на долгот, кои ќе обезбедат одржливост на фискалната политика. 

 Подобрување на мобилизација на приходите  

Вториот столб се однесува на мобилизацијата на приходи, кои ќе го обезбедат неопходниот фискален простор за маневрирање и зголемена потрошувачка во насока на поттикнување на раст на среден рок, вклучително кај инфраструктурата, здравството и образованието. Приоритетите се насочени кон раст на стабилноста, ефикасноста и квалитетот на целокупниот систем на приходи во земјата со цел да се обезбеди одржливо и добро управување со јавните финансии, професионална услуга на даночните обврзници, усогласеност на даноците и поддршка на легалната трговија преку зајакнување на механизмите за контрола.  

Во оваа насока е и Стратегијата за даночна реформа, која се однесува на воведување на праведен, ефикасен и ефективен даночен систем, кој ќе биде основа за забрзување на економскиот раст и постигнувањето на одделните цели на развиено и модерно општество. Стратегијата се базира на пет приоритети. Првиот се однесува на поголема праведност во оданочувањето, чија цел е да се обезбеди секој да ја исполнува својата општествена обврска и да го плаќа својот праведен удел од данокот. Вториот приоритет се однесува на поголема ефикасност и ефективност на даночниот систем за подобра наплата на приходите. Третиот се однесува на зголемената даночна траснапрентност, со цел да се подобри правната рамка за транспарентност и размена на информации, соработката меѓу финансиските институции и даночната администрација, поголем поттик на даночните обврзници да ги пријавуваат сите релевантни информации. Четвртиот приоритет се однесува на подобар квалитет на услугите, односно поедноставување и забрзување на постапките и намалување на административниот товар. Последниот, петтиот приоритет се однесува на воведување еколошко (“зелено“) оданочување, со цел стимулирање на даночните обврзници да го намалат своето однесување и активностите кои придонесуваат за загадување, а од друга страна стимулирање кон користење на обновливи извори на енергија, заштита на природните ресурси и поттикнување одржлив економски развој, како и подобрување на квалитетот на животот. 

Како дел од даночната реформа Владата усвои законски измени во Законот за данок за добивка, Законот за данок на личен доход и Законот за ДДВ, а во насока на проширување на даночната база и поголема праведност. Понатаму ќе го разгледуваме моделот за оданочување на семеен доход, како модел за праведно оданочување. Исто така, започнавме консултации за евентуално воведување на данок за екстра профит, по примерот на многу економии, кои го препознаа како „праведен„ начин на обезбедување на потребните дополни средства.   

 Буџетирање и набавки 

Третиот столб се однесува на планирањето и буџетот, реформи кои во најголем дел се опфатени со новиот Закон за буџети. За реформите во буџетот е пишувано многу во изминатиот период, затоа сега само ќе напоменам дека со него суштински се подобрува управувањето со јавните финансии, пред се преку среднорочното буџетско планирање како еден од  најголемите приоритети на Владата во процесот на пристапување во Европската Унија.  

Пазарот на јавни набавки кај нас достигна 8% од БДП и 23% од државниот буџет во 2020 година. Оттаму унапредувањето на системот на јавни набавки ќе придонесе кон подобро управување со јавните финансии, правна сигурност за сите учесници во системот на јавни набавки, поттикнување на конкуренцијата и одржлив економски раст. Искористувањето на целиот потенцијал на платформата за е-набавки треба да биде во сржта на напорите за подобрување на транспарентноста и зголемување на довербата во системот на јавни набавки. Исто така, потребно е зајакнување на институционалниот капацитет и унапредување на статистичките податоци и анализа на отворени податоци. Преку Стратегија за развој на системот за јавни набавки во Република Северна Македонија 2022-2026 година се дефинираат мерки за понатамошно унапредување на системот за јавни набавки. 

 Централизирана заедничка веб-платформа за интегрирани и ефикасни јавни финансии 

Петтиот столб во реформата на јавните финансии е исто така дел од новиот Закон за буџети, а се однесува на Интегрираниот информациски систем за управување со финансии- ИФМИС. Овој систем треба да ја подобри ефикасноста и транспарентноста на операциите на управувањето со јавните финансии преку транзиција од постоечките фрагментирани и исклучени системи на централизирана заедничка платформа базирана на веб. ИФМИС се очекува да ја поддржи измената на правната и институционалната буџетска рамка и да одговори на постојните предизвици преку проширување на опфатот на следење на извршувањето на буџетот и фискалното известување, опфаќајќи ги сите фази од циклусот на расходите (од набавка до плаќање), како и навремено добивање на консолидирана слика за јавните расходи. ИФМИС ќе овозможи, меѓу другото, воспоставување на повеќегодишна буџетска рамка, воведување на функција за управување со јавните инвестиции поврзана со идниот систем за јавно-приватни инвестиции, автоматизиран систем за надзор над обврските, вклучувајќи повеќегодишни обврски и централизирани податоци за преземените обврски, управувањето со основните средства и управувањето со долгот. Понатаму, неговото интегрирање ќе овозможи сеопфатна и навремена достапноста до податоците за јавни финансии, што ќе придонесе кон зголемена ефикасност во проeктирањето на ликвидноста и управувањето со финансиските текови во однос на буџетот.  

Во рамки на овој столб е предвидено и зајакнување на сметководството на буџетите и буџетските корисници со примена на нови сметководствени практики, односно воведување на модифицираното готовинско сметководство. Преку овие активности ќе работиме на подобрување на финансиското известување и реално прикажување на преземените и неподмирените обврски на буџетите и буџетските корисници. Во контекст на зајакнувањето на капацитетите е и воведувањето на Академијата за јавни финансии преку која ќе се вршат обуки и ќе се полагаат испити за овластени сметководители во јавниот сектор. Еден од предизвиците во следните три години ќе биде да се обучат и сертифицираат сите сметководители од јавниот сектор.  

Сепак, улогата на Академијата за јавните финансии ќе биде многу поширока од сметководствените обуки и сертифицирање. Имено, преку Академијата ќе се обезбеди континуирана едукација на јавната администрација во областа на управувањето со јавните финансии и создавање модерна и компетентна администрација за давање квалитетни и брзи услуги за граѓаните и бизнисите. Исто така, сертификацијата и лиценцирањето за внатрешните ревизори и финансиските инспектори во досегашниот период се спроведуваше парцијално и без одреден континуитет. Преку Академијата ќе се обезбеди континуитет кај овие процеси и нивно спроведување од страна на Академијата. 

Зајакнување на јавната внатрешна финансиска контрола 

Шестиот столб од Програмата за управување со реформите во јавните финансии се однесува на јавната внатрешна финансиска контрола. Зајакнувањето на ефективноста на системот на јавна внатрешна финансиска контрола ќе ја постигнеме преку зголемување на ефективноста на внатрешните контроли, зајакнување на ефективноста на внатрешната ревизија во јавниот сектор и унапредување на функцијата на финансиската инспекција. Преку планираните мерки и активности, ќе се подобри законската и подзаконската регулатива со што ќе се воведат модели за следење на ефикасноста и успешноста на финансиските инспектори и нивно наградување, како и мерење на зголемувањето на додадената вредност на функцијата на финансиската инспекција.  

Надворешна контрола и надзор 

Седмиот столб е надворешната контрола и парламентарен надзор. Нашите приоритети како Влада се насочени кон зајакнувањето на независноста и ефикасноста на државната ревизија, со цел подобро управување со јавни финансии и поголема транспарентност и отчетност за користењето на јавни средства преку зајакнување на правната рамка за надворешна ревизија со постигнување на уставна независност на Државниот завод за ревизија и зајакнување на финансиската и оперативната независност во согласност со принципите. Со воспоставување на ефективен механизам за разгледување на ревизорските извештаи во Собранието, ќе се зајакнат ефектите од ревизијата, отчетноста и транспарентноста во користењето на јавните средства.   

Фискална децентрализација 

 Заложбата за децентрализација на локалните самоуправи, подобрувањето на нивниот капацитет и зголемувањето на транспарентноста и отчетноста е исто така еден од приоритетите во реформите на јавните финансии, односно осмиот и последен столб врз основа на кој се темели реформата. Во оваа неодамна го донесовме и измени на Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа, со кој се прават клучни реформи во насока на обезбедување на повеќе средства за локалните власти преку зголемување на уделот во наплатените даноци во општината од страна на централната власт, но исто така и во насока на зголемување на отчетноста и транспарентноста. Општините се надлежни за многу важни области директно поврзани со животот на граѓаните, како образованието, социјалната заштита, животната средина, комуналните услуги и затоа е клучно да имаат стабилни финансии. Оттаму, со оваа реформа значително се засилува нивниот фискален капацитет, но и истовремено се задолжуваат на поголема фискална дисциплина, отчетно и транспарентно работење. 

Зголемувањето на финансиската дисциплина на општините, може да се постигнат преку реално планирање на приходите и расходите, рационализација во работењето и намалување на непотребните расходи, редовно сервисирање на обврските, поголема финансиска дисциплина, процедури за прогласување финансиска нестабилност и анализа на постојните обврски на општините и јавните претпријатија. Зголемувањето на контролата од страна на државата ќе се обезбеди преку надзорите спроведени од Финансиската инспекција во поглед на почитувањето на одредбите на Законот за пријавување и евиденција на обврските, Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа и Законот за финансиска дисциплина, а зголемувањето на транспарентноста на општините преку објавување на финансиските извештаи на транспарентен и разбирлив начин. 

Инвестициите во човечките ресурси – клучни за спроведување на реформата 

Кај секој од столбовите од особено значење е јакнење на човечките капацитети за да можат да ги спроведат реформите. На пример, тимот на Министерството за финансии, како надлежна институција за реформскиот процес во јавните финансии, од почетокот на кризата напоредно работи и на редовните активности и на дизајнирање на одделни мерки за справување со кризата, обезбедување на средства во едни специфични услови, но и на реформската агенда за унапредување на системот на јавните финансии. Оттаму, иако од целиот контекст е очигледно, ќе нагласам уште еднаш – инвестициите во човечките ресурси ќе биде клучно во спроведувањето на амбициозната агенда. А кога основите ќе се постават и кога ќе изградиме од темел еден подобар систем на јавни финансии, економијата која ќе ја градиме врз него ќе биде поотпорна, поодржлива и побрзо растечка. Крајната цел останува иста – забрзан раст за економски развој и подобар стандард за живот за нашите граѓани во нашата земја.   

Колумна на Фатмир Бесими, министер за финансии